在我国，深度贫困地区和生态敏感地区在地理上高度重合，即贫困区要么是在生态脆弱的地区，要么是在生物多样性丰富的地区。生态退化是区域内贫困发生的重要原因，而贫困反过来又可能加剧生态的破坏，两者形成了互为因果的恶性循环。
　　作为可直接对农户产生经济效益的环境政策，生态补偿为解决生态脆弱地区的贫困问题提出了新的解决思路，能够兼顾实现生态环境保护和农村减贫增收的双重目标。近年来，各地大力推动生态补偿扶贫，并对现金直补、让有劳动能力的贫困人口就地担任生态保护公益性岗位等方式进行了积极探索。

江西吉安永丰县魏家村的村民在水土保持生态林地劳作　刘浩军摄/光明图片/视觉中国
 

宁夏吴忠市红寺堡区是我国最大的生态移民易地扶贫集中安置区，图为当地村民在采摘草红花　新华社发

  

当前生态补偿扶贫政策存在局限性
生态补偿的初始目标是保护生态环境，遵循基于自然要素或所提供的生态系统服务进行补偿的原则，其生态目标和减贫目标容易存在一定程度的偏离，导致生态补偿扶贫实践中出现补偿标准偏低、小农户参与存在障碍、减贫缺乏长期性等问题。分析问题产生的根源，一方面，我国生态补偿的补偿层次单一，主要为地方政府之间的横向补偿或直接面向农户的纵向补偿，且全国遵循统一的补偿标准，缺乏灵活的动态调整机制。对贫困地区发展成本更高的贫困人口而言，现金补贴的扶贫效果不明显，甚至会进一步加深贫困程度。另一方面，在生态补偿项目区内，贫困区域和生态脆弱区域吻合度高，自然资源禀赋较差导致许多贫困小农户被限制在政策门槛之外，不能从中受益。此外，现有直接给予农户现金补贴、让有劳动能力的贫困人口担任生态管护岗位的补偿措施，虽然可以短期内让贫困人口收入大幅增加，但这些项目缺乏对农户生计长期发展的支持，脱贫稳定性不足，造成生态补偿扶贫存在一定局限性。
为实现“绿水青山”向“金山银山”的真正转化，让贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠，实现脱贫攻坚与生态文明建设的双赢，需要进一步完善生态补偿扶贫的机制设计。
　提高社会公众的参与热情
由于可用于发展的要素资源短缺、人力资本水平低下，并受到文化、交通、环境等因素影响，贫困地区参与生态补偿项目的农户转移就业难度较大、收入渠道有限，主要依靠土地耕种为生。在当前补偿标准偏低的情况下，建议加大对贫困地区生态补偿的公共财政投入，引导生态补偿资金、国家重大生态工程项目资金向这些地区倾斜，进一步提高重点生态功能区生态保护与恢复的资金投入水平以及对贫困县的转移支付补助系数，加大对贫困人口的支付权重。地方政府应充分利用国家、省级重点生态功能区转移支付资金和专项补助资金，在此基础上进一步提高退耕还林、生态公益林等项目的补偿标准，健全动态调整机制。
目前我国的生态补偿仍以中央和地方各级政府的财政投入为主，尚未形成社会公众广泛参与的市场化生态补偿机制。政府部门应引导和鼓励社会资本和公众参与到生态补偿中来，拓宽资金的来源渠道，加大补偿的力度和范围。在具体实践中，可通过设立生态补偿扶贫基金的形式，开拓社会资本的进入渠道。
2019年3月，国家林草局发起设立了“林业草原生态扶贫专项基金”，聚焦定点扶贫县、滇桂黔石漠化片区、重点贫困地区开展生态补偿、国土绿化和生态产业扶贫。基金首期共获得由国家林草局七大院、中国野生动物保护协会、春秋航空公司捐赠的启动资金1750万元人民币。由政府部门牵头设立基金、企业进行捐赠，既能体现企业勇于承担社会责任的正面形象，又能获得相关税收优惠，大大提高了其参与积极性，将成为社会力量持续支持和深度参与生态扶贫工作的有效形式。
　　充分发挥岗位型补偿的扶贫作用
优先让贫困户担任生态管护岗位，是突破自然资源禀赋限制的有效手段，对于贫困人口帮扶有更好的靶向性；同时，生态脆弱地区多为少数民族聚居区，原住民世代生活在此，已形成较为成熟的社会网络和交流沟通方式，相对于外出打工，农户显然更倾向在当地就业。为此，建议在贫困地区进一步完善各类生态保护区的管护岗位设置，鼓励国有林场、森林公园、自然保护区等优先聘用周边贫困农户从事服务性岗位或季节性工种，充分发挥岗位型补偿的扶贫作用。以贵州为例，目前全省66个贫困县选聘了6万名生态护林员，每人每年可得到1万元的劳务补助，使6万个贫困家庭25万贫困人口每年人均稳定增收2400元，实现了农户在家门口就业和全家脱贫。
生态管护岗位对文化和身体素质等均有所要求，家庭劳动能力较弱的农户可能无法达到参与门槛。为扩大该项政策的受益面，还需进一步拓展岗位型补偿的范围。可以结合新一轮退耕还林（草）、石漠化综合治理等项目，提供更多参与门槛较低的临时性就业岗位，将无法达到现有生态管护岗位参与要求的弱势群体吸纳进去。
　　发展兼具生态、经济效益的农林产业
打赢脱贫攻坚战，需要建立稳定脱贫的长效机制，鼓励、扶持农户发展产业是关键和核心。在生态补偿实践中，建议结合项目实施，支持农户依托当地优势资源发展兼具生态、经济效益的农林产业，实现“造血式”扶贫效果。在新一轮退耕还林（草）、石漠化综合治理等项目中，可鼓励农户发展精品水果、核桃等经济效益高的经济林产业，让农户后期可通过售卖林果获得持续性收入。云南红河州依托退耕还林着力打造经济林产业带，目前已初步形成北部以核桃、桉树、油茶、林果为主，南部以桤木、杉木、橡胶、茶叶为主的多个产业带（群）。2018年，全州共实现林业产值186.7亿元，农户人均拥有4亩以上的特色经济林，林业人均收入超过2500元。
此外，可鼓励参与生态治理项目的农户适度发展速生丰产用材林，每年批准一定指标允许砍伐出售以获得经济收益；在保护好生态环境的前提下，允许农户在退耕地上间种豆类、中药材、菌类等经济作物，打造种养结合的生态循环产业基地，并对具有高附加值的林产品进行精深加工，延长产业链；配套开展森林旅游开发，充分整合资源要素以实现森林价值最大化利用，帮助农户建立长期稳定的收入渠道。
　探索多元化、综合性的补偿机制
2018年12月，国家发展改革委等九部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，从健全碳排放权抵消制度、发展绿色金融等九方面进一步建立政府主导、企业和社会积极参与的多元化生态补偿格局。生态补偿扶贫需要充分统筹这些新手段来扩大政策的减贫效应。
广东肇庆基于农户参与公益林补偿可获得持续稳定现金流的特点，于2018年4月成功发放了省内首笔生态公益林补偿收益质押贷款。贷款额度最高可达年度公益林补偿款的7倍，并设定多种灵活的还款方式，有效破解了公益林项目补偿金额较低、森林资产闲置无法有效变现等问题，将未来若干年可预期补偿收入转化为现实收益。通过绿色金融手段实现市场化生态补偿，让“沉睡”的生态资源变为实实在在的经济效益，既能让参与农户获得生态红利，又能增强其参与生态保护的内在动力。
还可结合碳排放权交易机制，积极开展碳汇交易扶贫工作，推动有碳排放权配额需求的单位、企业与贫困地区进行碳汇交易。在这方面，贵州鼓励、引导经济发达地区的单位和具有碳交易配额履约任务的企业购买本地贫困地区的林业碳汇减排量。2018年，全省深度贫困地区实现新增碳汇量50万吨以上，参与贫困户每年可增收1350元。
需要强调的是，在给予农户现金补贴的同时，还应注意完善多层次、综合性的补偿机制，加大对农户所在村庄、合作社的基础设施投资，进一步支持农民劳动技能培训、劳务输出及创业，扶持贫困区后续产业发展，统筹建立资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等多种方式在内的综合性补偿模式，以此扩大生态补偿的减贫效应。
（作者：靳乐山，系中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学教授；吴乐，系中国生态补偿政策研究中心科研助理、中国农业大学博士研究生）

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